Tentokrát se výjimečně podíváme „za humna“ Příbrami, do nedaleké Dobříše. Zde totiž proběhne 13. a 14. ledna 2023 souběžně s prvním kolem prezidentských voleb také místní referendum, vyhlášené na základě návrhu občanů. Referendum není v Česku příliš častý nástroj; navíc v případě Dobříše byla cesta k němu napínavá a skrývá nejedno překvapení. Pojďme se tedy podívat na podrobnosti.
V dobříšském referendu se bude, zjednodušeně řečeno, rozhodovat o rozsahu a tempu budoucí zástavby města. Součástí referenda jsou tři otázky.
První otázka se týká zástavby na městských pozemcích v lokalitě Brodce.
Druhá se týká rozsahu etapizace. Etapizací se rozumí stanovení toho, jaké lokality a v jakém rozsahu musejí být zastavěny, než bude případně možno stavět v lokalitách jiných. (Etapizace je v rámci dobříšského územního plánu stanovena již dnes. Návrh v referendu počítá – oproti stávajícímu minimálnímu limitu zastavěnosti, vyjádřenému slovy „velká většina“ – se specifikací konkrétní procentuální hodnoty limitu zastavěnosti.)
Třetí otázka se potom věnuje omezení případné budoucí výstavby na nezastavěných územích v rámci celé Dobříše.
Konkrétní znění otázek, o nichž budou Dobříšští v referendu hlasovat, je následující:
Otázka č. 1: Souhlasíte, aby Zastupitelstvo města Dobříš bez zbytečných odkladů a v souladu s právními předpisy schválilo takovou změnu územního plánu města Dobříš, která v lokalitě Brodce vyjme ze zastavitelných ploch pozemky, které byly ke dni vyhlášení tohoto referenda (27. 9 . 2022) ve vlastnictví města Dobříše, s výjimkou pozemku parcelní číslo 1896/194 v katastrálním území Dobříš, který je zařazen do plochy využitelné pro občanské vybavení – tělovýchovné a sportovní zařízení?
Otázka č. 2: Souhlasíte, aby zastupitelstvo města Dobříš zachovalo v územním plánu stanovené zásady etapizace, kde je mimo jiné určeno, že z obytných ploch by neměla být zahajována výstavba v dalších lokalitách do doby realizace velké většiny rodinných domů v lokalitách: Nad Papežem, Javorová, Na Kole, Západní zóna, a při nejbližší změně územního plánu upřesnilo, že velkou většinou se v tomto rozumí nejméně 85%?
Otázka č. 3: Má územní plán města Dobříše i jeho změny vylučovat rozšíření možnosti zástavby v okolní krajině oproti současnému stavu v lokalitách, které byly ke dni vyhlášení tohoto referenda (27. 9. 2022) nezastavěným územím, s výjimkou případů, kdy by nutnost změny vyplývala z právního předpisu, nebo kdyby se jednalo o veřejně prospěšné stavby?
(Hlasovací lístky pro referendum budou k dispozici ve volebních místnostech.)
Chronologie
O referendu týkajícím se zástavby jednalo dobříšské zastupitelstvo poprvé v únoru 2022 (tehdy ještě jen se dvěma otázkami). Následně bylo referendum projednáváno opakovaně. (Doprovodné odkazy k různým zdrojům a podkladům najdete v samotném závěru článku.)
V červnu 2022 zastupitelstvo projednalo informace o návrhu referenda na základě činnosti přípravného výboru (tvořeného řadovými občany města). V té době ještě probíhala kontrola podpisů na petičních arších.
Poté mělo být z formálního hlediska referendum vyhlášeno. Jenže v srpnu se nejdříve (8. 8.) nesešel dostatečný počet zastupitelů, při dalším zasedání (22. 8.) pak referendum nebylo vyhlášeno.
Petiční výbor se tedy obrátil na Krajský soud v Praze. Ten návrhu na vyhlášení referenda vyhověl a stanovil termín jeho konání souběžně s 1. kolem prezidentských voleb.
Město následně podalo kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu ČR („NSS“). Neuspělo; NSS označil obavy města za spekulativní a potvrdil konání referenda v uvedeném termínu.
(NSS se v rozsudku také pozastavil nad postupem města-stěžovatele: „[…] nelze přehlédnout, že přestože stěžovatel zdůrazňoval časovou naléhavost projednání věci, sám o odkladný účinek nepožádal již ve své blanketní kasační stížnosti, nýbrž teprve v jejím doplnění, zaslaném na výzvu soudu až na samém konci zákonné lhůty.“)
Řadu měsíců pak, intenzivněji pochopitelně v poslední době, probíhá „přesvědčovací kampaň“ ze strany příznivců i odpůrců referenda.
S tou demokracií to nebudeme přehánět
Nyní se podíváme na některé okamžiky a komentáře, které se v celém „příběhu referenda“ vyskytly.
Samostatnou, a možná nejpodstatnější, kapitolou v celé záležitosti je snaha vedení města konání referenda zhatit.
Když jsme o věci komunikovali se starostou P. Svobodou (nestraník za ODS), zmínil za sebe tři důvody nesouhlasu s konáním referenda: „[M]anipulace při sběru podpisů na petici, nesrozumitelnost otázek, riziko soudních sporů z důvodu rozporu otázek se zákonem o místním referendu.“
Jakkoli lze tyto argumenty pochopit jako argumenty osobní, z pohledu zákona o místním referendu mohou působit do určité míry nepatřičně.
Ustanovení § 13 odst. 1 zákona o místním referendu (vyhlášení referenda na návrh přípravného výboru) totiž říká, že zastupitelstvo rozhodne o vyhlášení, jestliže lze o navržené otázce místní referendum konat – nebo místní referendum nevyhlásí, jestliže o navržené otázce místní referendum konat nelze.
Ani v § 13, ani v § 7 zákona o místním referendu se nepíše nic o tom (příklad), že zastupitelstvo referendum nevyhlásí, jestliže někdo tvrdí, že probíhala manipulace při sběru podpisů, nebo jestliže se otázky jeví zastupiteli jako nesrozumitelné.
(To, že uvedené výhrady jsou z právního hlediska nepodstatné, ostatně vyplývá i z toho, že součástí kasační stížnosti města k NSS tvrzení o manipulaci ani o nesrozumitelnosti nebylo.)
Výsledný postup (snaha co nejvíce zablokovat vyhlášení referenda, a to i po rozhodnutí krajského soudu) pak může dílem působit jako libovůle, spíše než jako rozhodnutí čistě na základě zákona.
Ještě krátká poznámka k výše uvedenému třetímu důvodu proti referendu: Pokud měli nesouhlasící zastupitelé obavy ze soudních sporů, měli právo a možnost návrh referenda při zasedání zastupitelstva pozměnit a předložit ke schválení (vyhlášení) jen některé otázky, případně znění otázek upravit. Tak by tito zastupitelé měli „bezpečné otázky“ – a navrhovatelé by měli referendum.
Kromě toho se tvrzení o údajném rozporu se zákonem – prezentované ze strany advokátní kanceláře (která městu posléze poskytla právní názor v dané věci) u otázky č. 3 – jeví být v určitém protikladu k samotnému znění části dané otázky, jejíž uplatnění by v případě kladného výsledku nastalo „s výjimkou případů, kdy by nutnost změny vyplývala z právního předpisu“.)
V souvislosti se soudním sporem o vyhlášení referenda lze rovněž zmínit, že AK Frank Bold, která v srpnu 2022 vypracovala právní analýzu k referendu, během pozdější komunikace s městem o možném právním zastoupení před NSS uvedla:
„V analýze jsme dospěli k závěru, že otázka 1. a 2. jsou přípustné […] v 3. otázce […] se v souladu s hodnotami, které sdílí i naše kancelář, přikláníme k závěru soudu k této otázce referendum vyhlásit. Zastoupení města v řízení o kasační stížnosti před Nejvyšším soudem bychom proto nepřevzali.“
Město se nenechalo odradit a hledalo dál, až našlo AK Havel & Partners. Ta se právního zastoupení ujala.
„Stáli jsme na okraji útesu, ale od té doby jsme udělali velký krok kupředu.“ (Aforismus neznámého autora)
Na otázky v referendu má pochopitelně každý svůj názor. Jestliže je ale samotné referendum legitimní, pak lze vyslovit předpoklad, že je na místě prezentovat v době kampaně před referendem konkrétní informace a výhrady. Nikoli kvůli výhradám usilovat o zrušení (resp. nekonání) referenda jako takového.
„Nemělo by se třeba rok diskutovat?“ zaznělo aktuálně v jedné z internetových diskusí k tématu vhodné míry zalidněnosti města. (V kontextu konverzace o tom, že oprávněná je jak představa o podobě Dobříše jako menšího města, tak i jako většího města.)
To je samozřejmě relevantní poznámka. Pointa je v tom, že městu Dobříš takové dlouhodobé diskusi o referendu nikdo nebránil.
Nelze se ovšem ubránit dojmu, že vedení města se v předchozích měsících – místo soustředění se na vyhlášené referendum a na co nejširší diskusi s veřejností o kladech a záporech jednotlivých odpovědí – do určité míry zaměřilo spíše na napadení referenda u NSS.
Doplňme, že ať už referendum dopadne jakkoli, lze o předložených otázkách hlasovat po 2 letech v referendu znovu. Nejedná se o rozhodnutí (ať již z pohledu kterékoli strany), které by nutně muselo platit i pro další generaci.
Manipulace?
Poněkud nešťastně mohou působit i některé další situace v režii vedení města. Vhodným úvodem k této části může být reportáž České televize, odvysílaná v prosinci 2022 v rámci pořadu Nedej se.
V pořadu (ale i v jiných vyjádřeních) představitelé města mj. poukazovali na údajnou manipulaci během sběru podpisů na podporu vyhlášení referenda. Veřejnost prý při sběru podpisů nedostala správné informace a význam referenda byl prezentován odlišně od skutečnosti. Toto tvrzení nehodnotíme ani nekomentujeme; nebyli jsme u toho, co při předkládání petice říkali její propagátoři.
Nicméně uvedené obvinění na adresu petičního výboru nepůsobí zcela srozumitelně. Platí totiž, že otázky referenda jsou uvedeny na jednotlivých podpisových arších. Naznačuje vedení Dobříše, že občané města nejsou schopni vyhodnotit, co podepisují?
Jde ale rovněž o to, že pokud představitelé města podsouvají jiným manipulaci (ať už právem, či nikoli), bylo by vhodné, kdyby šli příkladem a sami se manipulaci a zavádějícím argumentům vyhýbali.
Jako příklad určité manipulace ze strany města lze uvést například slova: „Na město už dorazila jejich předžalobní výzva!“ Takto před časem reagoval, v souvislosti s nároky soukromých majitelů pozemků v Brodcích, dobříšský zastupitel T. Vokurka (ODS).
Jak se ovšem později ukázalo, realita byla poněkud odlišná, město o žádné předžalobní výzvě nevědělo.
Některé další příklady ne zcela ideální rétoriky ze strany vedení města jsou nastíněny jinde v tomto článku.
Starosta pro všechny, nebo jen pro některé?
Jako nepříliš vhodné se může jevit pojetí kampaně před referendem, ke kterému přistoupilo město (resp. politické vedení). Místo toho, aby se ujalo role jakéhosi nestranného garanta, prezentujícího všechny výhody i nevýhody jednotlivých odpovědí „ano“ a „ne“, zaujalo celkem jednoznačnou pozici odpůrce referenda. Hlavním „mluvčím“ tohoto postoje se stal přímo starosta města P. Svoboda.
Tato pozice mohla být do určité míry pochopitelná v době před samotným vyhlášením referenda, ale po schválení soudem už to působí trochu jinak.
Je samozřejmě naprosto v pořádku, aby ve veřejném prostoru zaznívaly i argumenty ve prospěch odpovědí „ne“. Otázkou je, zda se do pozice jednostranného předkladatele argumentů pouze pro „ne“ mělo postavit přímo samotné vedení města.
V případě „občanského“ referenda (libovolného) se totiž zpravidla řeší konkrétní téma s určitou důležitostí či důsledky pro celé město. Nejde o soutěž politických uskupení jako při komunálních volbách, kdy se vybírá jak celkový program, tak i jednotliví kandidáti.
Proto by vedení města mělo jednat s přihlédnutím k zájmům všech občanů – nikoli hovořit pouze za ty, s nimiž (resp. s jejichž zájmy) se ztotožňuje. Zde lze zmínit starostovu rétoriku, kdy iniciátory referenda označil jako „skupinu bojovníků“.
I navrhovatelé referenda jsou občany města, které by měl starosta zastupovat. Ať už referendum dopadne jakkoli, oněch 1461 obyvatel, kteří podepsali petici za vyhlášení referenda, bude občany Dobříše i nadále. A v referendu se bude rozhodovat o otázkách – nikoli o lidech, kteří ho iniciovali.
Skutečné umění politiky spočívá v tom, nakolik politici umějí jednat i v zájmu těch, se kterými nesouhlasí.
Již jen krátce k politice: Při srpnovém jednání zastupitelstva o (ne)vyhlášení referenda se rozhodovalo do značné míry podle stranického klíče. Nelze přitom předpokládat, že ti v bílých trikotech jsou na tom – z hlediska vědomostí či snahy jednat ve prospěch občanů – lépe nebo hůře než ti v trikotech černých.
Několik poznámek k některým argumentům
Jako dva nejzásadnější nebo nejčastější argumenty proti otázkám referenda jsme v obecné rovině zaznamenali tyto: Riziko soudních sporů (kvůli znehodnocení pozemků, vyplývajícímu ze znemožnění, resp. oddálení výstavby) a drahé bydlení.
Co se týká soudních sporů, obdobný problém (pouze s jiným kritériem zastavěnosti) existoval či mohl existovat již při zavedení stávající etapizace (k tomu došlo před 12 lety). Zeptali jsme se dobříšského starosty na to, kolik soudních sporů s městem následovalo po zavedení této etapizace. Do uzávěrky tohoto článku jsme neobdrželi reakci.
Krom toho obava města z potenciálních sporů nepůsobí zcela srozumitelně ve světle toho, že (reálného) soudního sporu o referendum se město zjevně nebálo.
Asi nejpodstatnější ale v této souvislosti je následující pasáž z rozsudku NSS v dané věci: „[…] v případě kladné odpovědi bude na stěžovateli, aby výsledky referenda provedl způsobem souladným s právními předpisy. Tento závěr ostatně plyne také z nálezu Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 263/09.“
Tuto informaci – tedy že odpovědi „ano“ v referendu nutně nemusejí znamenat povinnou realizaci opatření dle doslovného znění otázek – ovšem dobříšský starosta ve svých vyjádřeních k referendu opomíjí. Proč?
Ale především: Jestliže by v referendu byly potvrzeny odpovědi „ano“ a město by implementovalo výsledek v souladu se zákonem, jaké soudní spory by mohly nastat? (Myšleno – jaké riziko by hrozilo, jestliže by i v případě úspěchu referenda byl dodržen zákon?)
Nepříliš logicky v této souvislosti také působí proklamace starosty při obhajobě názoru „ne“ ohledně referenda, kdy mj. zmínil: „Nenechme se ovládnout strachem z budoucnosti.“ Nemůže být projevem takového strachu z budoucnosti svým způsobem právě i obava z potenciálních soudních sporů?
Pokud starosta varuje před strachem – v pořádku. (Pominu, že otázky referenda nepůsobí jako motivované strachem.) Jen by se pak s určitou logikou dalo předpokládat, že město nebude mít obdobně ani strach z případných budoucích soudů. (K tomuto riziku viz výše.) Nikoli že bude „odvážné“ jen podle potřeby, například když chce zmařit záměr občanů vyhlásit referendum.
Co se týká bydlení: Ano, ceny jsou vysoké. Ovšem lze vyslovit hypotézu, že i kdyby referendum dopadlo negativně (myšleno uspěly by odpovědi „ne“), na cenách nemovitostí v Dobříši by se to nijak zásadně neprojevilo.
Počet nemovitostí v ČR i v kraji se totiž dlouhodobě zvyšuje rychleji (tempo růstu má vyšší dynamiku), než jak se zvyšuje počet obyvatel. Přesto ceny nemovitostí setrvale a celkem výrazně rostou. (Čistě matematicky by to přitom mělo být naopak.)
Ani při neúspěchu referenda tak nelze předpokládat, že např. dům dnes prodávaný za 8 milionů korun bude posléze stát 5 milionů. Spíše lze odhadovat, zjednodušeně řečeno, změnu např. na 7,9 milionu. (Pokud vůbec, vzhledem k tomu, že počet nemovitostí v Dobříši je relativně vysoký, takže jednotky či desítky nemovitostí navíc by zřejmě nezpůsobily „cenové zemětřesení“.)
Kromě toho, jestliže by snad v budoucnu specificky v Dobříši ceny nemovitostí klesly (případně klesly výrazněji než jinde), nelze vyloučit, že se zvýší poptávka z jiných částí republiky, která by tento cenový pokles mohla vyvážit.
Navíc starosta vyslovil předpoklad, že i bez kladného výsledku referenda (myšleno při neúspěchu odpovědí „ano“) bude zástavba v Dobříši probíhat pozvolna. Pak se nabízí otázka, zda (například) pět novostaveb dokončených ročně bude mít na ceny (jejich snížení) dobříšských nemovitostí nějaký významný vliv.
V tomto kontextu si ještě dovolíme předložit jednu možná trochu kontroverzní otázku. Je důležitější míra (změna) zhodnocení zatím nezastavěných pozemků, nebo míra (změna) zhodnocení již existujících nemovitostí (domů a bytů) současných obyvatel města?
Ať už bude budoucí výstavba nulová, pomalá nebo rychlá, zřejmě vždy nastane výsledek, který bude pro někoho ekonomicky přínosem a pro někoho újmou. Která strana je více v právu?
Tuto problematiku ostatně dílem „kopíruje“ samotná etapizace v Dobříši. Je zcela pochopitelné, že různí občané mají různé zájmy. Neexistuje univerzální ideální řešení pro všechny. V této souvislosti pouze krátce ocitujeme z rozsudku Nejvyššího správního soudu č.j. 7 As 30/2020 – 34 ze dne 25. 3. 2021 ve věci etapizace v obci Tisá v Ústeckém kraji:
„Etapizace neslouží k tomu, aby uspokojila zájemce o výstavbu v daném území, ale aby zabezpečila postupnou výstavbu v závislosti na rozvoji obce. Pozemky nemohou být řazeny do jednotlivých etap s přihlédnutím k partikulárním zájmům jednotlivých vlastníků, ale s ohledem na cíl etapizace. Rozdílnou či protichůdnou motivaci jednotlivých vlastníků pozemků nikdy nelze vyloučit.“
Výše popsané pohledy nepředstavují vyčerpávající výčet různých argumentů, které v souvislosti s referendem zaznívají. Proto pro úplnost zmiňujeme, že rozmanité argumenty, názory a tvrzení, podporující „pro“ nebo „proti“ u jednotlivých otázek referenda, jsou zevrubně uvedeny na stránkách obou „táborů“; viz odkazy na konci článku.
Bylo právní zastupování města dojednáno v rozporu se zakázkovou směrnicí?
Při naší publikační činnosti se pravidelně věnujeme dění v oblasti veřejných zakázek. Na zakázku, konkrétně ve věci právního zastupování města Dobříš před NSS, jsme se podívali i v tomto případě. A vyvstaly určité nejasnosti.
Příslušná smlouva byla uzavřena na maximální částku 2.000.000 Kč bez DPH. Na základě této hodnoty spadá zakázka dle čl. 2 dobříšské směrnice č. 1/2020 (o zadávání veřejných zakázek malého rozsahu) do IV. (nejvyšší) kategorie malých zakázek.
Podle podmínek směrnice pro tuto kategorii (čl. 6) musí zadavatel (město) uskutečnit zadávací řízení, přičemž zahájení řízení i rozhodnutí o výběru dodavatele schvaluje rada města. Potud by bylo vše v pořádku.
Jenže v samotné smlouvě o právních službách je uvedeno, že ji „schválil starosta města Dobříše dle ustanovení čl. 4 směrnice č. 1/2020“. (Zmíněný článek směrnice se vztahuje na zakázky v hodnotě do 200.000 Kč.)
Proto jsme se zeptali města Dobříš na podrobnosti. Konkrétně jsme požádali o kopie příslušných rozhodnutí rady města.
Z odpovědi vyplynulo, že hodnota právních služeb byla předpokládána maximálně do částky 200.000 Kč bez DPH. Dále bylo mj. uvedeno: „Smlouva o poskytování právních služeb uzavřená ze dne 07.10.2022 s advokátní kanceláří Havel & Partners, s. r. o., byla uzavřena jako smlouva formulářová, resp. rámcová, tzn. aktuálně zastřešující dvě poptávky právních služeb v rámci kasační stížnosti. Teoretický limit 2.000.000 Kč
bez DPH je uveden jako nepřekročitelný zákonný limit pro určení druhu veřejné zakázky a s tím související režim zadávání.“
Tato interpretace vyvolává určité pochybnosti. Zákon č. 134/2016 Sb. o zadávání veřejných zakázek se v případě zakázek malého rozsahu primárně uplatňuje jen v rozsahu ustanovení § 6 (transparentnost, přiměřenost, rovné zacházení, nediskriminace). Ovšem relevantní je samotná interní směrnice, a podpůrně také dílčí ustanovení zákona.
Příslušná smlouva není označena jako rámcová. Ale i kdyby tomu tak bylo, ustanovení § 23 zákona praví: „Pro stanovení předpokládané hodnoty rámcové dohody […] je rozhodná souhrnná předpokládaná hodnota všech veřejných zakázek, které mohou být na základě rámcové dohody […] zadány.“
K předpokládané hodnotě zakázky pak zákon říká: „Do předpokládané hodnoty veřejné zakázky se zahrne hodnota všech plnění, která mohou vyplývat ze smlouvy na veřejnou zakázku, není-li dále stanoveno jinak.“
Uzavřená smlouva umožňovala (umožňuje) poskytnutí plnění až do výše 2.000.000 Kč.
Ostatně i samotné vyjádření města hovoří o částce 2 mil. Kč jako o limitu pro „určení druhu veřejné zakázky a [pro] režim zadávání“; tento limit lze analogicky uplatnit i ve smyslu kategorií dle směrnice.
Okrajově lze zmínit, že když město Dobříš uzavíralo v roce 2019 smlouvu o poskytování právních služeb s AK Frank Bold, uzavření této smlouvy (hodnota byla 1,03 mil. Kč bez DPH, tedy nižší než v aktuálním případě) bylo radou města potvrzeno.
Nemělo město zadávací řízení vyhlásit (a ukončit) na úrovni rady i v tomto případě?
Z odpovědi města též vyplynulo, že za právní služby týkající se kasační stížnosti zaplatilo 161.000 Kč bez DPH.
Komentář
O chystané referendum v Dobříši jsme se nijak zvlášť nezajímali. To se změnilo, když jsme nedávno náhodně zjistili, že město Dobříš najalo právníky z advokátní kanceláře Havel & Partners (největší česká advokátní kancelář), aby se pokusili vyhlášení referenda zvrátit u Nejvyššího správního soudu ČR.
Seznámili jsme se s doprovodnými informacemi, včetně poznámky uvedené advokátní kanceláře o tom, jak referendum oddálit, aby neproběhlo současně s prezidentskými volbami – a tedy aby byla nižší voličská účast, která by mohla ovlivnit závaznost případného kladného výsledku referenda.
Podívali jsme se na již zmíněnou reportáž České televize, kde starosta města mj. uvedl, že chce využít všechny legální možnosti k tomu, aby se referendum (tehdy již schválené krajským soudem) nekonalo.
A naše pozornost byla spolehlivě upoutána.
Je nám v zásadě lhostejné, jak referendum dopadne, zda se bude v Dobříši stavět pomalu, rychle nebo vůbec. Nevlastníme zde (a ani nemáme v plánu vlastnit) žádné stavební pozemky.
Dle našeho názoru ale nelze zcela přehlížet, pokud se vedení města (ať už jakéhokoli) snaží za každou cenu klást překážky do cesty tomu, aby se referendum na základě legitimní občanské iniciativy mohlo uskutečnit.
Odkazy
Web navrhovatelů referenda: www.referendumdobris.cz
Web odpůrců referenda: www.zachranmebrodce.cz
Zápisy ze zastupitelstva (2022)
Videozáznamy ze zastupitelstva
Dobříšské listy (radniční zpravodaj obsahující názory zastánců i odpůrců referenda)
Analýza otázek referenda – AK Frank Bold (srpen 2022)
Rozsudek Krajského soudu v Praze (září 2022)
Rozsudek Nejvyššího správního soudu (prosinec 2022)
Tomáš Mosler, Příbramský bublifuk
